摘     要：隨著民營(yíng)化的推進(jìn)，公法在對(duì)公民享有公共服務(wù)的受益權(quán)保護(hù)方面遭遇了挑戰(zhàn)。從國(guó)家責(zé)任理論的角度講，政府在公法上仍然承擔(dān)著給付責(zé)任，一旦公民對(duì)于公共服務(wù)的受益權(quán)受損，公民原則上可以追究政府的責(zé)任。民營(yíng)化使得政府的責(zé)任從民營(yíng)化前的“執(zhí)行責(zé)任”轉(zhuǎn)變?yōu)榱?/span>“保障責(zé)任”。完善政府監(jiān)督責(zé)任以及對(duì)政府監(jiān)督行為進(jìn)行司法審查是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的兩種有力措施。

關(guān)鍵詞：政府責(zé)任；政府監(jiān)管；民營(yíng)化；第三人保護(hù)

一、引言

在公共事務(wù)治理變革的視野中，民營(yíng)化是一種國(guó)際性潮流。在我國(guó)，隨著2002年建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的出臺(tái)引發(fā)了全國(guó)各地實(shí)行所謂“國(guó)退民進(jìn)”的民營(yíng)化改革的高潮。就民營(yíng)化實(shí)踐最為普遍的公共交通、水務(wù)領(lǐng)域來(lái)看，民營(yíng)化遭致諸多非議。在已被回收特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的重慶“7字頭”民營(yíng)公交案例中，交通事故、脫班等情況頻發(fā)。有數(shù)據(jù)顯示，“7字頭車在公交里的份額占6%，但投訴占了47%。”而水務(wù)民營(yíng)化改革中，例如2014年4月剛剛爆發(fā)的蘭州威立雅水廠自來(lái)水污染事件所反映的水質(zhì)惡化問(wèn)題也非個(gè)案。在之后的新聞發(fā)布會(huì)上，蘭州市長(zhǎng)表示：“對(duì)這次污水事件給廣大市民生產(chǎn)、生活帶來(lái)的影響，我代表市委、市政府深表歉意。”但是這道歉主要針對(duì)的是污染事件的社會(huì)影響，回避了其中的政府責(zé)任。

如果說(shuō)，政府對(duì)于民營(yíng)化前的市場(chǎng)準(zhǔn)入等環(huán)節(jié)的監(jiān)管尚有跡可循，那么其對(duì)于后民營(yíng)化階段的監(jiān)管松懈已經(jīng)實(shí)際危及公民對(duì)于公用設(shè)施普及服務(wù)的受益權(quán)，或者說(shuō)，我國(guó)的公用事業(yè)民營(yíng)化正面臨“背離公共性的危機(jī)”[1]。在我們重新評(píng)估民營(yíng)化的正當(dāng)性和有效性同時(shí)，也須正視民營(yíng)化后的消費(fèi)者權(quán)益受損問(wèn)題。若強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)督責(zé)任的落實(shí)是對(duì)民營(yíng)化進(jìn)程中第三人權(quán)益的保障，則建構(gòu)相應(yīng)的“政府-消費(fèi)者”爭(zhēng)議訴訟制度就是通過(guò)對(duì)政府監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的事后追究來(lái)達(dá)到促進(jìn)公益的目的。因此，本文試從行政法角度，從民營(yíng)化后的政府監(jiān)督責(zé)任以及“政府-消費(fèi)者”爭(zhēng)議訴訟制度的建構(gòu)兩個(gè)方向，闡述行政法對(duì)民營(yíng)化后的第三人保護(hù)問(wèn)題上所應(yīng)做出的回應(yīng)。

二、民營(yíng)化概述

    在詳細(xì)闡述民營(yíng)化后的第三人保護(hù)問(wèn)題前，我們有必要先了解民營(yíng)化及其他的一些基本概念。

（一）何謂民營(yíng)化

對(duì)民營(yíng)化的界定一般分為狹義和廣義兩個(gè)層次。狹義的民營(yíng)化僅指“公有企業(yè)或國(guó)有企業(yè)釋股于民間”[2]，也即通常意義上的出售公有企業(yè)或國(guó)有企業(yè)。廣義的民營(yíng)化泛指各種形式的“政府業(yè)務(wù)委托民間辦理”。美國(guó)學(xué)者E.S.薩瓦斯認(rèn)為，民營(yíng)化的核心是“更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾的需求”。[3]  

相較于“民營(yíng)化”這個(gè)概念，國(guó)人對(duì)于“特許經(jīng)營(yíng)”要更為熟知一些。特許經(jīng)營(yíng)正是民營(yíng)化的主要路徑之一。章志遠(yuǎn)副教授對(duì)特許經(jīng)營(yíng)是這樣認(rèn)識(shí)的：“政府授予某一私人組織直接向公眾出售其產(chǎn)品或服務(wù)的權(quán)利”[4]，“特許經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)是政府將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)力量引入到公共服務(wù)的供給之中，充分發(fā)揮公共部門與私人部門各自稟賦優(yōu)勢(shì)，通過(guò)相互之間的密切合作，為社會(huì)成員提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。”[5]事實(shí)上，章志遠(yuǎn)副教授對(duì)特許經(jīng)營(yíng)本質(zhì)的概括也符合民營(yíng)化的本質(zhì)特征。

（二）實(shí)質(zhì)民營(yíng)化和功能民營(yíng)化

實(shí)質(zhì)民營(yíng)化指某特定行政事務(wù)的國(guó)家任務(wù)屬性維持不變，但國(guó)家本身不再負(fù)責(zé)執(zhí)行，而轉(zhuǎn)由民間負(fù)責(zé)或提供。實(shí)質(zhì)民營(yíng)化多出現(xiàn)在不涉及公權(quán)力之行使的公共服務(wù)、給付行政領(lǐng)域。舉例來(lái)講，2002年7月成都市政公用局將6條公交線路的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓，這就屬于實(shí)質(zhì)民營(yíng)化范疇。

功能民營(yíng)化指某特定事物之履行，不僅其國(guó)家任務(wù)之屬性不變，即國(guó)家本身也未放棄自身執(zhí)行的責(zé)任，只是執(zhí)行階段選擇借重私人力量的方式完成任務(wù)。功能民營(yíng)化又俗稱“委托外包”，簡(jiǎn)稱“委外”，相當(dāng)于國(guó)外所稱之contracting out，又可進(jìn)一步分為：行政助手、專家參與和行政委托。[6]

本文對(duì)于政府監(jiān)督責(zé)任的探討多集中于實(shí)質(zhì)民營(yíng)化范疇。筆者以為政府對(duì)屬于實(shí)質(zhì)民營(yíng)化范疇內(nèi)的民營(yíng)化項(xiàng)目的監(jiān)督力度應(yīng)強(qiáng)于功能民營(yíng)化，因而對(duì)政府監(jiān)督行為的司法審查也主要側(cè)重于前者。詳細(xì)理由將在本文的第四部分闡述。

（三）民營(yíng)化與給付行政

給付行政作為國(guó)家行政的一種形態(tài)，也稱服務(wù)行政或福利行政，系指國(guó)家提供公民給付、服務(wù)、或給予其他利益的管理方式。[7]按照日本學(xué)界通說(shuō)，給付行政是指通過(guò)公共設(shè)施、公共企業(yè)等進(jìn)行的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化性服務(wù)的提供，通過(guò)社會(huì)保障，公共扶助等進(jìn)行的生活保護(hù)保障，以及資金的交付、助成等，即通過(guò)授益性活動(dòng)，積極地提高、增進(jìn)國(guó)民福利的公共行政活動(dòng)，其種類大致可分為供給行政，社會(huì)保障行政和資助行政。[8]提供諸如水、電、燃?xì)?、公共交通等公共設(shè)施也當(dāng)然屬于給付行政。“民營(yíng)化本身與給付行政并不矛盾，但兩者關(guān)系需要協(xié)調(diào)處理。民營(yíng)化的核心之一是引入市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制的基本理念是所有人都被同樣對(duì)待，且同一物品須支付同樣的價(jià)格，無(wú)論富人和窮人。而給付行政則強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平與正義，對(duì)于窮人等弱勢(shì)群體提供高于富人的給付，實(shí)行合理的差別待遇，并遵循禁止過(guò)剩給付之原則。民營(yíng)化之后對(duì)于處于社會(huì)底層的弱勢(shì)群體的生存安排還需要政府采取輔助措施保障其基本需求得到滿足。”[9]

（四）民營(yíng)化與公民受益權(quán)

優(yōu)性發(fā)展理論認(rèn)為，國(guó)家的義務(wù)即人民的權(quán)利；國(guó)家若履行若干種積極的義務(wù)，即人民獲有若干積極的權(quán)利。人們?yōu)榱说玫絻?yōu)性發(fā)展，不僅享有消極的基本權(quán)利，還享有積極的基本權(quán)利——受益權(quán)。[10]根據(jù)臺(tái)灣學(xué)者對(duì)于受益權(quán)的外延的闡釋，受益權(quán)的內(nèi)容包括：由政府提供公民日常生活所不可缺少的工業(yè)和技術(shù)性服務(wù)，如鐵路、交通、郵政、供水供電、文化教育設(shè)施、養(yǎng)老福利設(shè)施等；由政府提供公民社會(huì)生活最低限度的直接保障，如社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助或其他社會(huì)福利；由政府根據(jù)特殊目的所制定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化政策而給予公民生活改善措施，如對(duì)青少年保護(hù)、培養(yǎng)、知識(shí)技術(shù)的傳授、對(duì)個(gè)人的資助、對(duì)科技文化的推行等。[11]在公共服務(wù)領(lǐng)域民營(yíng)化之后，國(guó)家雖然不再承擔(dān)某種義務(wù)的直接履行責(zé)任，且各國(guó)憲法對(duì)公民所享有的具體的基本權(quán)利的列舉不盡相同，但是受益權(quán)與自由權(quán)一起作為憲法上的基礎(chǔ)權(quán)利，仍然應(yīng)當(dāng)受到公法的保護(hù)，民營(yíng)化并不因此剝奪人們應(yīng)享有的、受憲法保護(hù)的、接受國(guó)家供給的公共服務(wù)的權(quán)利，而不論這種服務(wù)是有償?shù)倪€是無(wú)償?shù)摹?/span>

三、民營(yíng)化對(duì)普及服務(wù)的威脅——以公交民營(yíng)化為例

“在實(shí)踐中,政府責(zé)任的缺位集中體現(xiàn)在三個(gè)環(huán)節(jié):一是特許經(jīng)營(yíng)者選擇過(guò)程的不合理。二是特許經(jīng)營(yíng)合同的不規(guī)范。三是政府后續(xù)監(jiān)管的不到位。”[12]本文的探討源于這樣的認(rèn)識(shí)：盡管政府已經(jīng)將一些傳統(tǒng)上由政府擔(dān)負(fù)的任務(wù)轉(zhuǎn)移給了私人部門執(zhí)行，但是在后民營(yíng)化階段，政府仍保留著監(jiān)督這些任務(wù)執(zhí)行的責(zé)任。然而從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，政府監(jiān)督的怠于履行已經(jīng)造成許多民營(yíng)化的負(fù)面效應(yīng)，在此列舉一些公交民營(yíng)化的案例。

自2003年湖北十堰在全國(guó)率先“全城公交民營(yíng)化”以來(lái)到2008年湖北市政府回收特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，短短五年間，十堰共發(fā)生四次公交停運(yùn)事件，十堰城區(qū)70萬(wàn)人口飽受出行難之苦。[13]無(wú)獨(dú)有偶，湖南長(zhǎng)沙公交民營(yíng)化后，公交企業(yè)集體停運(yùn)事件也頻頻發(fā)生，使正常經(jīng)營(yíng)中的公交線路癱瘓，更有甚者，拒載老年乘客的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。[14]在安徽合肥，僅2007年前5個(gè)月的時(shí)間段內(nèi)，共發(fā)生了公交車交通事故27起，導(dǎo)致11位市民死亡，45位市民受傷。在江蘇無(wú)錫，自無(wú)錫公交整體與香港九龍公交等合資成立無(wú)錫九龍公共交通股份有限公司之后，市民對(duì)其服務(wù)頗有怨言，比如空調(diào)車投入太多、線路設(shè)置不合理、車次間隔過(guò)大等。[15]在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，“隨著勞工的大量離職，臺(tái)汽的經(jīng)營(yíng)規(guī)模也同時(shí)縮小，全省200多條路線改由私人客運(yùn)經(jīng)營(yíng)或是完全停運(yùn)?；谧非笞畲罄麧?rùn)的動(dòng)機(jī)，私人業(yè)者對(duì)經(jīng)營(yíng)黃金路線的興趣遠(yuǎn)甚于其他路線。即使政府補(bǔ)助行駛特定路線所造成的虧損，民間業(yè)者經(jīng)營(yíng)偏遠(yuǎn)地區(qū)或是低承載路線所造成的虧損的意愿依然不高。至于一般的路線，私人客運(yùn)減班、脫班也是常見(jiàn)。”[16]

在這里，我們不妨把在電信業(yè)較常涉及的“普及服務(wù)”（Universal Service，也譯為“普遍服務(wù)”）這一概念借鑒到本文中用來(lái)指代公交民營(yíng)化中所面臨的公民的出行權(quán)或者說(shuō)是基于合理價(jià)格下對(duì)公共物品享有的受益權(quán)得不到基本保障的情形。根據(jù)維基百科的解釋，“普及服務(wù)”是指一國(guó)為其居民所提供的基線水平的服務(wù)。“普及服務(wù)的基本要素為服務(wù)提供之遍及性、平等性對(duì)待與延續(xù)性以及價(jià)格的可負(fù)擔(dān)性。”[17] 有學(xué)者認(rèn)為，“民營(yíng)化政策可能與社會(huì)正義與公平原則相沖突，造成國(guó)家承擔(dān)的普及服務(wù)義務(wù)的異化或弱化。”[18]以上的例子已經(jīng)充分證明了這種擔(dān)憂并非杞人憂天，民營(yíng)化使得公共交通的普及服務(wù)危在旦夕。[19]

四、民營(yíng)化后的政府監(jiān)督責(zé)任

（一）政府監(jiān)督責(zé)任的基礎(chǔ)

“真正的民營(yíng)化絕不意味著政府角色的徹底消失，只是角色的適度變遷而已。”這一觀點(diǎn)已經(jīng)得到研究民營(yíng)化問(wèn)題的學(xué)者的普遍認(rèn)同。具體而言，有學(xué)者認(rèn)為：“民營(yíng)化的推行非但沒(méi)有減輕反而加重了政府的責(zé)任：民營(yíng)化之前的方案設(shè)計(jì)、民營(yíng)化之中的政策說(shuō)服以及民營(yíng)化之后的監(jiān)督與保障。其中，后民營(yíng)化階段的監(jiān)督與保障更為重要。這不僅是理解民營(yíng)化概念不可或缺的內(nèi)容，更是民營(yíng)化最終能否取得成功的關(guān)鍵。” [20]筆者以為，民營(yíng)化使得政府從“臺(tái)前”走向“幕后”，不僅是行政變革的結(jié)果，也是相關(guān)理論所促成的結(jié)果。這些理論作為基礎(chǔ)影響著對(duì)于民營(yíng)化政府監(jiān)督保障責(zé)任的認(rèn)識(shí)和理解。

1、生存照顧論

厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff）在他1938年發(fā)表的《當(dāng)成是服務(wù)主體的行政》一文，開(kāi)啟了德國(guó)行政法學(xué)重視“服務(wù)行政”之門，文中提出的“生存照顧”一詞表明了現(xiàn)代國(guó)家行政任務(wù)重心之所在。他認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸地提供生存照顧，而且加上科技的發(fā)展造成公用事業(yè)規(guī)模遠(yuǎn)非個(gè)人能力所能建立及維持，因此基本上宜由國(guó)家承擔(dān)。由于現(xiàn)代國(guó)家的重心在于行政，所以正義的社會(huì)秩序多由行政來(lái)實(shí)現(xiàn)，生存照顧主要由行政機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，生存照顧乃現(xiàn)代行政任務(wù)，現(xiàn)代行政具有“服務(wù)性”。后來(lái)，福斯多夫又正式提出了生存照顧“輔助性理論”，即生存照顧適當(dāng)社會(huì)不能憑己力維持“穩(wěn)定”時(shí)，國(guó)家才扮演的一種“國(guó)家補(bǔ)充功能”。[21]福斯多夫的生存照顧理論與當(dāng)時(shí)行政的現(xiàn)實(shí)有關(guān)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的西方已有越來(lái)越多的政府通過(guò)委托民間組織來(lái)間接地向公共提供給付。

隨著民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的興起，國(guó)家扮演的角色從之前的“給付主體”日益變遷到“保障給付的主體”，國(guó)家對(duì)人民生存照顧所擔(dān)負(fù)的國(guó)家責(zé)任亦從全面負(fù)擔(dān)的給付責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ辖o付的責(zé)任。[22]

2、責(zé)任階段論

從責(zé)任角度來(lái)看，民營(yíng)化的主要特征在于將責(zé)任在國(guó)家與社會(huì)之間重新分配。德國(guó)學(xué)者G.F.Schupper極力倡議的責(zé)任雙階段與民營(yíng)化后的國(guó)家責(zé)任變遷的關(guān)聯(lián)最為密切。G.F.Schupper從國(guó)家執(zhí)行行政任務(wù)密度的觀點(diǎn)出發(fā)，由強(qiáng)至弱，依序?qū)⑿姓?zé)任區(qū)分為“履行責(zé)任”、“保障責(zé)任”、和“網(wǎng)羅責(zé)任”三種基本類型。“履行責(zé)任”指國(guó)家或其他公法人自行從事特定任務(wù)之責(zé)任。“保障責(zé)任”指特定任務(wù)雖由國(guó)家或其他公法人以外之私人與社會(huì)執(zhí)行，但是國(guó)家或其他公法人則必須負(fù)起擔(dān)保私人與社會(huì)執(zhí)行任務(wù)之合法性。“網(wǎng)羅責(zé)任”則著重在備位功能，僅于具有公益性之管制目的無(wú)法由私人與社會(huì)達(dá)成或管制失靈時(shí)，此項(xiàng)潛在之國(guó)家履行責(zé)任始被予以顯性化，網(wǎng)羅責(zé)任為具有結(jié)果取向之國(guó)家責(zé)任。據(jù)此，公共服務(wù)領(lǐng)域的民營(yíng)化僅意味著國(guó)家責(zé)任從履行責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ县?zé)任和網(wǎng)羅責(zé)任。[23]

3、政府底線責(zé)任論

在研究公共行政的學(xué)者看來(lái)，政府有責(zé)任給國(guó)民提供均等化的底線公共服務(wù)，而且應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和社會(huì)財(cái)富總量的不斷積累，不斷提高社會(huì)成員的底線需求滿足水平。[24]時(shí)至今日，對(duì)政府在公共服務(wù)供給中的底線責(zé)任已不能片面地理解為“解決溫飽問(wèn)題”，結(jié)合公共服務(wù)領(lǐng)域民營(yíng)化的趨勢(shì)，政府的底線責(zé)任體現(xiàn)在保障公眾在民營(yíng)化后享受均等的、無(wú)差別的普及服務(wù)，不僅是醫(yī)療就業(yè)住房等民生環(huán)節(jié)，更體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施方面。無(wú)論民營(yíng)化的程度如何，政府的監(jiān)督保障責(zé)任始終是不可逾越的底線責(zé)任，是源于對(duì)一國(guó)之民“生存照顧”的義務(wù)。

盡管對(duì)于民營(yíng)化后的國(guó)家（政府）責(zé)任，學(xué)者們?cè)谡Z(yǔ)言表達(dá)上不盡相同，或稱之曰“保障責(zé)任”、“擔(dān)保責(zé)任”或稱之曰“底限責(zé)任”，但是都傳遞著同樣的思想：民營(yíng)化并未使政府的角色從公共服務(wù)領(lǐng)域完全消失，只是因?yàn)樗饺酥黧w有能力提供更好的服務(wù)而不再承擔(dān)直接的管理、執(zhí)行責(zé)任，轉(zhuǎn)而監(jiān)督公共服務(wù)的正常供給，保障公共利益不會(huì)因?yàn)橛墒袌?chǎng)機(jī)制起重要作用的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)而受損，但這一身份的轉(zhuǎn)換最終并不改變國(guó)家保護(hù)和改善公共服務(wù)供給的任務(wù)屬性。換言之，一項(xiàng)原本由國(guó)家履行的公共服務(wù)轉(zhuǎn)由私人主體來(lái)履行，國(guó)家固然能免除其直接履行的責(zé)任，然而對(duì)于這一公共服務(wù)本身有沒(méi)有被合適地履行，國(guó)家仍無(wú)法完全擺脫責(zé)任，因而國(guó)家對(duì)私人主體提供公共服務(wù)的過(guò)程、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格等還需加以監(jiān)督。

還需要進(jìn)一步指出的是，視各公共服務(wù)領(lǐng)域的民營(yíng)化程度，政府可能擔(dān)負(fù)不同程度的監(jiān)督責(zé)任。就實(shí)質(zhì)民營(yíng)化和功能民營(yíng)化的分類而言，筆者以為政府對(duì)實(shí)質(zhì)民營(yíng)化項(xiàng)目的監(jiān)督力度應(yīng)強(qiáng)于功能民營(yíng)化。在實(shí)質(zhì)民營(yíng)化的情形下，如基礎(chǔ)設(shè)施的興建與營(yíng)運(yùn)，其并未改變國(guó)家行政任務(wù)的屬性，國(guó)家只是不再親自負(fù)責(zé)此項(xiàng)公共服務(wù)的給付，私人主體得以以自己的名義，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，政府須對(duì)之進(jìn)行強(qiáng)度較大的監(jiān)督，以期平衡商業(yè)利益與公共利益；相較之下，在功能民營(yíng)化的行政助手、專家參與和行政委托等幾種情形下，私人主體并不具有獨(dú)立的身份，其行為本身就是在政府機(jī)關(guān)的指揮和指示下進(jìn)行的，因而政府在民營(yíng)化后階段對(duì)其提供公共服務(wù)的監(jiān)督力度可以相對(duì)較弱，而萬(wàn)一發(fā)生私人主體的行為侵害消費(fèi)者利益或公共利益的情形，原則上，發(fā)出指示的行政機(jī)關(guān)為責(zé)任主體，而非監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從而，在司法審查時(shí)，也應(yīng)側(cè)重于審查對(duì)實(shí)質(zhì)民營(yíng)化范疇內(nèi)公共服務(wù)的政府監(jiān)督行為。

（二）法律、法規(guī)對(duì)于民營(yíng)化后政府監(jiān)督責(zé)任的規(guī)定

《行政法許可法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，根據(jù)憲法，制定本法。”從文本意思理解，行政許可法的精神總體上是維護(hù)公益和監(jiān)督行政管理并行的。其第七十條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不依法履行監(jiān)督職責(zé)或者監(jiān)督不力，造成嚴(yán)重后果的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”但是對(duì)于政府監(jiān)督的具體內(nèi)容，行政許可法并無(wú)涉及。

2009年5月建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），針對(duì)“不重視公平、公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立；存在著監(jiān)管意識(shí)不強(qiáng)，監(jiān)管工作不落實(shí)，監(jiān)管能力薄弱和監(jiān)管效率不高等問(wèn)題”，強(qiáng)調(diào)了對(duì)公共事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)督、對(duì)安全生產(chǎn)的監(jiān)督、對(duì)成本價(jià)格的監(jiān)督?！兑庖?jiàn)》還明確了“市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門”作為“市政公用事業(yè)監(jiān)管的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，對(duì)其行政區(qū)域內(nèi)“市政公用事業(yè)準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)、退出的全過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)管”。應(yīng)該說(shuō)，《意見(jiàn)》相較于行政許可法在監(jiān)督內(nèi)容上有了進(jìn)一步明確，但也僅限于原則性的概括。

近些年來(lái)，深圳（2003年3月）、北京（2003年8月）、天津（2005年7月）、杭州（2007年3月）、成都（2009年11月）等諸多城市都出臺(tái)了公用事業(yè)（城市基礎(chǔ)設(shè)施）特許經(jīng)營(yíng)的地方性法規(guī)，適用于“城市供水、供氣、供熱；污水處理、垃圾處理；公共交通”等“直接關(guān)系公共利益、涉及公共資源配置和有限自然資源開(kāi)發(fā)利用”的事項(xiàng)。其中，《成都市人民政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》第三十二條規(guī)定：“從事特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓和監(jiān)督管理的行政機(jī)關(guān)及其工作人員有下列情形之一的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有主要責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）弄虛作假、徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守的；（二）對(duì)不符合法定條件的競(jìng)標(biāo)者、競(jìng)拍者等授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或者不按程序?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的；（三）不依法履行監(jiān)督職責(zé)或者監(jiān)督不力，造成嚴(yán)重后果的。”此處，雖言明“不依法履行監(jiān)督職責(zé)或者監(jiān)督不力”的主要負(fù)責(zé)人和其他直接負(fù)責(zé)人需承擔(dān)行政處分甚至刑事責(zé)任，但是對(duì)于如何界定“造成嚴(yán)重后果”還待進(jìn)一步明確。否則，行政機(jī)關(guān)將時(shí)時(shí)能夠以“法律沒(méi)有明確規(guī)定”為由而可以無(wú)所作為,并且不用為此承擔(dān)任何責(zé)任。

具體到公交民營(yíng)化方面的相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)行法律對(duì)于公交民營(yíng)化后的政府監(jiān)督責(zé)任的規(guī)范并不明確，形式上多為追究監(jiān)管部門工作人員的個(gè)人責(zé)任（行政處分）或刑事責(zé)任，且無(wú)明確的責(zé)任要件和追究責(zé)任的具體方式和方法，從而導(dǎo)致當(dāng)相應(yīng)的監(jiān)管部門的行政責(zé)任并沒(méi)有得到實(shí)際追究，不利于民營(yíng)化后消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。如《城市公共汽電車客運(yùn)管理辦法》僅有一個(gè)條文涉及公交監(jiān)管部門的行政責(zé)任。[25]而《廣州市城市公共汽車、電車專營(yíng)管理規(guī)定》這部可視為行公交特許經(jīng)營(yíng)先河的地方法規(guī)只對(duì)專營(yíng)對(duì)政府監(jiān)管部門的監(jiān)督責(zé)任也只字未提。雖然近些年來(lái)各地出臺(tái)的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例都作了“社會(huì)公眾享有對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)侵害公眾合法權(quán)益的行為有權(quán)進(jìn)行投訴、舉報(bào)”的類似規(guī)定[26]，但是對(duì)于民營(yíng)化前后公眾權(quán)益受損的救濟(jì)似乎也僅止于投訴舉報(bào)和對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者提起民事訴訟。

各公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為民營(yíng)化的規(guī)制者，有必要對(duì)其本身進(jìn)行規(guī)制，除了強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，還須完善對(duì)規(guī)制行為的司法審查。從公民基本權(quán)利的受益性功能上看，國(guó)家也有義務(wù)為公民提供多元的、積極的、有效的司法救濟(jì)。

五、行政訴訟模式的“問(wèn)責(zé)”——“政府-消費(fèi)者”爭(zhēng)議訴訟制度的建構(gòu)

（一）必要性研究

現(xiàn)代行政法承載權(quán)利救濟(jì)和公共福祉的兩大制度功能。行政主體范圍的過(guò)于狹窄一直都是我國(guó)傳統(tǒng)行政法學(xué)的不足之處，其已經(jīng)成為制約行政法學(xué)發(fā)展的瓶頸，一定程度上也阻礙了權(quán)利救濟(jì)渠道的暢通。我們常常遇到這樣的問(wèn)題：即使法律并沒(méi)有明確地將某一類主體劃入行政主體范疇，卻并不能排除該類主體在實(shí)踐中行使行政權(quán)力的情形發(fā)生。而且，當(dāng)這類主體因行使行政權(quán)而侵犯相對(duì)人權(quán)益時(shí)，相對(duì)人卻又因?yàn)闆](méi)有法律規(guī)范而無(wú)從提起行政訴訟，無(wú)法維護(hù)自己的合法權(quán)益。由此，法律原本之立法目的并未達(dá)到。就公用事業(yè)民營(yíng)化范圍內(nèi)而言，私人主體直接或間接地行使行政權(quán)力的現(xiàn)象并不少見(jiàn)，例如高速公路收費(fèi)站收取“過(guò)路費(fèi)”、“進(jìn)城費(fèi)”。事實(shí)上，傳統(tǒng)的以“行政權(quán)力”為識(shí)別要素來(lái)區(qū)分行政主體的做法隨著民營(yíng)化的普及已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的行政變革。美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，政府業(yè)務(wù)委外中私人主體不受公法約束的狀況已經(jīng)導(dǎo)致了一個(gè)法理上的問(wèn)題，那就是“憲法權(quán)利的失保護(hù)性（underprotective）”。[27]而美國(guó)的實(shí)踐是通過(guò)擴(kuò)大“國(guó)家行為”標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，“將一些可歸屬于‘國(guó)家行為’的私人承包商的行為納入公法調(diào)整范圍，其要經(jīng)受公法實(shí)體規(guī)則的約束”[28]。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為，市場(chǎng)的壓力與直接的憲法制約具有相同作用，因而法院可能會(huì)給與這些私人主體（在適用公法規(guī)則時(shí)）以更大的回旋余地。[29]雖然法院偶爾會(huì)擴(kuò)張“國(guó)家”的概念，但大部分的公法規(guī)則依然不能適用在私人——即便這些私人組織所執(zhí)行的任務(wù)，原先系由政府所承擔(dān)。[30]就我國(guó)現(xiàn)狀而言，雖然“我國(guó)在現(xiàn)有法律未作修改的情況下，或許可通過(guò)法律解釋的方式將有法律規(guī)定的合同授權(quán)作為行政授權(quán)的新種類，從而解決特許經(jīng)營(yíng)人行使公權(quán)力時(shí)的地位問(wèn)題”[31]也不失為解決之道，但是如此卻仍無(wú)法解決上文所提及的國(guó)家承擔(dān)的普及服務(wù)的弱化和政府監(jiān)督保障責(zé)任的缺位問(wèn)題。

比較合理的做法應(yīng)當(dāng)是以政府監(jiān)督機(jī)關(guān)不履行監(jiān)督責(zé)任或監(jiān)督不力為切入點(diǎn)，建立“政府-消費(fèi)者”爭(zhēng)議訴訟制度，為民營(yíng)化后的第三人權(quán)益保護(hù)打開(kāi)公法救濟(jì)的大門。

“在美國(guó)，行政法特別規(guī)定了管制機(jī)構(gòu)的決策程序以及管制行為必須接受獨(dú)立司法審查的范圍和可行性。同時(shí)，行政法規(guī)定了不同的管制領(lǐng)域必須遵守的共同的原則和程序。”[32]而從我國(guó)的民營(yíng)化實(shí)踐來(lái)看，“特許經(jīng)營(yíng)人-消費(fèi)者”這個(gè)類型的爭(zhēng)議由民事程序解決；“政府-特許經(jīng)營(yíng)人”類型的爭(zhēng)議，盡管特許經(jīng)營(yíng)合同的性質(zhì)尚有爭(zhēng)議，但是司法實(shí)踐中，“特許經(jīng)營(yíng)人-消費(fèi)者”這兩類爭(zhēng)議對(duì)簿公堂的情況還是很常見(jiàn)的。對(duì)比來(lái)看，“政府-消費(fèi)者”類型的爭(zhēng)議卻常常被拒于法院的大門外。“無(wú)救濟(jì)，就無(wú)權(quán)利”。沒(méi)有程序法上的救濟(jì)，就不能保證實(shí)體權(quán)利。因此，對(duì)救濟(jì)途徑的強(qiáng)調(diào)就是對(duì)公民權(quán)利的強(qiáng)調(diào)。無(wú)論是從前述的完善民營(yíng)化后的政府監(jiān)督保障責(zé)任觀之，還是從健全行政訴訟制度來(lái)看，建立以保障民營(yíng)化后消費(fèi)者權(quán)益為目的的“政府-消費(fèi)者”爭(zhēng)議訴訟制度都是有積極意義的。

（二）可行性研究

1、訴訟理由

按照德國(guó)學(xué)者G.F.Schupper提倡的責(zé)任階段論，民營(yíng)化后，政府對(duì)于公共服務(wù)的提供從“履行責(zé)任”轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>“保障責(zé)任”或涵蓋性更強(qiáng)的“網(wǎng)羅責(zé)任”，其身份由執(zhí)行者變?yōu)楸O(jiān)督者，這一身份和責(zé)任形態(tài)的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致“政府-消費(fèi)者”爭(zhēng)議的行政訴訟理由隨之改變。

在德國(guó)，后民營(yíng)化階段，消費(fèi)者得以對(duì)政府提起的行政訴訟源于一種“請(qǐng)求進(jìn)入公共設(shè)施之請(qǐng)求權(quán)”的規(guī)定，而由此形成的訴訟屬于行政給付訴訟范疇。“根據(jù)德國(guó)行政法院的一般見(jiàn)解，國(guó)家不得因?qū)⒐姓蝿?wù)托付給私人，而避開(kāi)已存在之人民要求給付或要求對(duì)其給予無(wú)瑕疵裁量決定的公法上請(qǐng)求權(quán)。但‘給予給付請(qǐng)求權(quán)’轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>‘使獲得給付的請(qǐng)求權(quán)’，也就是對(duì)私人給付主體施加影響。給付受領(lǐng)人對(duì)國(guó)家主張有此種影響力存在且要求其執(zhí)行而提起的訴訟，得尋求法律途徑為之。最重要的案例，要屬地方自治法上，請(qǐng)求進(jìn)入公共設(shè)施之請(qǐng)求權(quán)。”[33]

但是我國(guó)憲法及行政法相關(guān)法律并未出現(xiàn)對(duì)類似“請(qǐng)求進(jìn)入公共設(shè)施之請(qǐng)求權(quán)”的規(guī)定，若提起行政給付訴訟則缺乏法律的直接依據(jù)。在普及服務(wù)尚不能得到普遍認(rèn)同進(jìn)而上升為法律時(shí)，若僅依憲法基本權(quán)利的防御功能或依法行政原則來(lái)判斷消費(fèi)者是否具有公法上的請(qǐng)求權(quán)，無(wú)疑是對(duì)法官們?cè)诜ɡ砑胺蛇m用技術(shù)上的嚴(yán)峻考驗(yàn)。從當(dāng)下的司法審判水平來(lái)看，姑且不論該種訴訟最后的“給付”如何實(shí)現(xiàn)[34]，僅就起訴原因便不符合給付訴訟的起訴規(guī)則。

因此，以筆者之見(jiàn)，最佳的訴訟理由應(yīng)當(dāng)是行政不作為。在我國(guó)，行政訴訟的案由分為三大類：作為類、不作為類和行政賠償類。[35]民營(yíng)化前，消費(fèi)者若提起訴訟，要求政府向其履行公共服務(wù)的給付或作無(wú)瑕疵給付，則支持這樣的訴訟請(qǐng)求的理由為：直接給付責(zé)任的不作為；而民營(yíng)化后，依據(jù)國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的法理，對(duì)政府提出行政不作為的訴訟，其依據(jù)的訴訟理由為政府履行保障責(zé)任的缺陷或缺失，即監(jiān)督責(zé)任的不作為。雖然前后都表現(xiàn)為不作為的形式，但是緣由不同，因而若發(fā)生爭(zhēng)議訴諸法庭，所提交的訴狀的案由也應(yīng)當(dāng)有區(qū)分。

結(jié)合訴訟理由，筆者嘗試為本文中所稱的“政府-消費(fèi)者”爭(zhēng)議訴訟下一個(gè)學(xué)理性定義，即民營(yíng)化后因政府監(jiān)督私人主體履行公共服務(wù)給付不力，造成不當(dāng)給付或者瑕疵給付，給消費(fèi)者造成損害，消費(fèi)者依法提起行政訴訟，追究政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政不作為的責(zé)任的訴訟。

    2、原告資格

行政訴訟法對(duì)于原告資格的規(guī)定分散于《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》。其中，《行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第十二條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其它組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”從相關(guān)法律的規(guī)定來(lái)看，是否與具體行政行為存在“法律上的利害關(guān)系”是判斷原告資格的主要依據(jù)。

就“政府-消費(fèi)者”爭(zhēng)議而言，也許有人會(huì)認(rèn)為，在這類爭(zhēng)議中，消費(fèi)者的實(shí)際權(quán)利并未受到侵害，至多為一種概括性的抽象權(quán)利受損。因而，不存在所謂的“法律上的利害關(guān)系”。而現(xiàn)行的司法審查在進(jìn)行原告資格審查時(shí)也只是從外延出發(fā)，把權(quán)益限于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及法律、法規(guī)明文規(guī)定的其他法定權(quán)利，而這樣的理解顯然不利于相對(duì)人的利益保護(hù)。

有學(xué)者認(rèn)為，起訴資格的標(biāo)準(zhǔn)由法定權(quán)利向法律保護(hù)的利益或法律上值得保護(hù)的利益擴(kuò)張已經(jīng)是一種國(guó)際化趨勢(shì)，應(yīng)將權(quán)利的內(nèi)涵界定為“以憲法規(guī)定的基本權(quán)利為基礎(chǔ)的，各具體法律、法規(guī)明確規(guī)定及隱含地體現(xiàn)于法律的原則、精神之中的應(yīng)予以保護(hù)的各種利益的總和。”[36]姜明安教授也認(rèn)為，“從立法本意來(lái)講，《行政訴訟法》僅排除了政治權(quán)利，并沒(méi)有排除其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利……《行政訴訟法》中的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)均是廣義的，不是狹義的，也就是說(shuō)只要某項(xiàng)權(quán)利包含人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，就應(yīng)該屬于司法保護(hù)的范圍，而經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利都或多或少地、直接或間接地包括人身權(quán)和拆產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容。”[37] 由此看來(lái)，在那些消費(fèi)者因政府怠于履行監(jiān)督責(zé)任、放任私人主體拒絕向偏遠(yuǎn)地區(qū)提供公交服務(wù)而權(quán)益受到損害的案例中，當(dāng)然包括消費(fèi)者在財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)方面的利益受損，保護(hù)其基于合理價(jià)格下對(duì)公共設(shè)施的使用權(quán)、受益權(quán)不受侵害當(dāng)然屬于公法保護(hù)的范圍。而民營(yíng)化后行政監(jiān)督責(zé)任的履行與否或者說(shuō)在實(shí)體上是否履行得當(dāng)，直接關(guān)系到公眾是否實(shí)際享有這些公法保護(hù)的權(quán)益，是否得以進(jìn)入公共設(shè)施，享受公共設(shè)施帶來(lái)的生活便利，還關(guān)系到民營(yíng)化的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)——使公眾享有可負(fù)擔(dān)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

為了防止此類訴訟一旦成型可能導(dǎo)致的原告資格泛化問(wèn)題，筆者以為，可以通過(guò)立法將原告資格賦予檢察機(jī)關(guān)或消費(fèi)者協(xié)會(huì)，由他們代表公眾起訴。但是在條件成熟時(shí)，賦予個(gè)人以原告資格無(wú)疑是對(duì)民營(yíng)化后消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的最佳考量，也是行政訴訟發(fā)展之趨勢(shì)。例如